对市政协十四届五次会议第45236号提案的答复

刘永波委员：

您提出的关于构建透明协同闭环监管体系，从源头根治工程建设领域欠薪问题的提案收悉，现答复如下：

一、建设领域市场监管和治理欠薪基本情况

建设领域工程种类繁多、功能各异，按行业领域可分为房屋建筑和市政基础设施工程、交通工程、水利工程、电力工程等，按投资主体可分为政府国企投资工程、社会资本投资工程，按照“行业监管、出资监管”责任，住建条线主要监管的是社会投资的房屋建筑和市政基础设施工程，较为常见的是房地产建设项目。

在房屋建筑和市政基础设施工程建设过程中，转包、层层分包等违法违规行为易引发工程款纠纷和农民工欠薪。为有效打击违法发分包等行为，2022年以来，我局先后印发《连云港市开展严厉打击建筑工程发包与承包违法行为专项整治行动实施方案》《连云港市房屋市政工程违法违规建设专项整治通知》《关于加强全市在建项目关键岗位人员管理的通知》《关于开展建筑市场行为及农民工工资支付“双随机、一公开”检查工作的通知》等文件，在全市范围内开展打击建筑工程发包与承包违法行为专项整治行动、每年开展“双随机、一公开”专项检查，重点治理“三包一挂”乱象、主要管理人员履职、实名制落实等情况。2024年，局主要领导召开局长办公会、信访专题工作会，联动市人社局专题研究制定《关于进一步健全全市工程建设领域农民工工资支付监管工作机制的通知》，强化源头预防和过程监管，构建完善“宣传培训、源头预防、过程监管+闭环处置”的“3+1”监管机制，进一步铲除滋生违法发分包土壤，保障企业和农民工合法权益。

通过系列扎实举措，全市房屋建筑和市政基础设施工程领域欠薪人数和金额从2024年的4209人8127.1万元下降至2025年的1338人1575.24万元，人数和金额分别下降68.2%、80.6%，有效遏制欠薪增长态势。建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处和欠薪处置不力惩处方面，2023年全市共查处8件违法发承包案件，因欠薪处置不力限制市场准入18家、通报批评7家；2024年无查处违法发承包案件，因欠薪处置不力限制市场准入19家、通报批评12家；2025年全市共查处2件违法发承包案件，因欠薪处置不力限制市场准入28家、通报批评8家。

二、存在问题

虽然我局采取了一系列的监管举措，专项打击行动取得了一定成效，但违法发分包情况仍然发生。2026年以来，我局共收到欠薪投诉信访671件，其中：国家信访局交办件6件、省信访局交办件6件、市领导签批件5件、“12345”等渠道欠薪投诉654件。经核查，核实欠薪83件，占比12.4%，属工程尾款纠纷481件，占比71.7%，通过对已核实欠薪信访投诉和工程尾款纠纷矛盾的分析，相关信访矛盾主要集中在劳务分包和甲指分包2个方面，究其原因，主要有以下几点：

一是隐蔽性较强。违法发分包、转包往往具有较强的隐蔽性，特别是劳务工程，此类行为往往发生在工程承包单位内部，通过私下协议、利益输送等方式进行。为逃避监管和处罚，相关单位通常会采取伪造合同、虚构分包商等手段掩盖其违法行为，使得违法行为难以被及时发现和查处，给监管工作带来了很大的难度。以玖璟府项目为例，该项目由连云港竣楹房地产开发有限公司开发，施工单位为上海华辰建筑工程有限公司，上海华辰公司将部分劳务工程分包给卢修猛，卢修猛又将其中的外墙粉刷工程分包给孙亮，双方通过不签订工程分包合同的方式躲避监管，最后因欠薪信访才发现其中的违法分包行为，2024年我局已上报省住建厅将上海华辰建筑工程有限公司限制全省市场准入。

二是利润率较高。政府国企投资项目，往往采用招投标的方式进行分包，违法发分包行为相对偏少，问题多集中在未批先建方面，其中尤以校安工程建设居多。但对社会投资项目，企业往往追求利润最大化，对防水、门窗、消防、装饰装修等利润率高的分包工程，建设单位往往通过签订“阴阳合同”等方式，指定分包单位，进行违法分包或转包。此外，在项目管理过程中，甲指分包单位往往脱离总承包单位管理，不纳入实名制管理范围，不依法落实工资支付保障制度，导致欠薪问题易发多发。以学院府项目为例，该项目由江苏融华置业发展有限公司开发，施工单位为江苏华航建设集团有限公司，开发商将门窗、消防、装饰装修等工程分包给18家施工企业，开发商未及时将工程款支付给分包单位，造成大量欠薪信访，2025年我局已上报省住建厅将江苏融华置业发展有限公司全省通报批评。

三是监管力量不足。2008年以来，受房地产市场快速发展影响，我市建筑施工企业数量也迅速增长，根据最新统计数据，目前全市资质以上建筑企业共692家，其中特级资质企业2家，一级资质企业53家，二级资质企业323家。施工企业的大量涌入，导致项目管理水平良莠不齐，市场监管难度持续增加。此外，2020年以来，受新冠肺炎疫情、供给侧结构性改革等影响，建筑施工市场出现萎缩，大量企业为竞争有限的市场，出现“垫资进场、层层分包、让利内卷”等情况，但现有监管手段主要依托实名制管理系统、智慧工地等网上监管平台和线下的“双随机、一公开”检查，无法实现全覆盖、全过程、高质量监管。

三、下一步工作举措

（一）持续强化实名制管理。实名制、劳动合同是保障农民工工资支付的首要环节，是处置农民工欠薪问题的重要依据。我市是全省第3家上线劳动合同电子签的城市，与传统纸质合同相比，电子合同真正实现了工人干活有数据、企业用工有实据、处置欠薪有依据，5月21日，市住建局、市人社局在海州区建筑垃圾资源化处置项目举办全市建筑工人劳动合同电子签现场培训会，市住建局、市人社局分管领导出席会议。下一步，市人社局、住建局等将紧紧围绕四项制度落实，特别是实名制管理，重点做好3方面工作：一是从严落实实名制管理。引导企业提前进行“实名制”设备建设准备工作，推动在建项目100%纳入“实名制”系统，对新增的优质项目，提前谋划创建标杆项目，为国考和省考的实地核查打牢基础。二是从严监管实名制项目。指导县区不得为了应对考核工作，将数据质量较差的项目进行隐藏，不得对数据异常或缺失问题视而不见，放任“僵尸项目”“空壳数据”长期存在于实名制平台中，督促县区从严整改省级预警监测数据，推动实现全市预警数据的动态清零。三是全面实行劳动合同电子化。在全市范围内全面推行劳动合同电子签，将电子合同纳入重点监管范围，持续深化建筑领域劳动用工规范化管理，以数字化手段助力治理欠薪工作取得新成效。

（二）持续强化协同治欠。目前，市人社局已牵头成立市级治理农民工欠薪工作组，提请市政府办印发《连云港市治理欠薪集中攻坚行动方案》，市住建局也牵头制定《连云港市2026年开展集中整治拖欠建筑农民工工资问题工作方案》，以上文件均将打击工程建设领域违法发承包问题作为重点内容，目前市纪委、市人社局、市住建局已联动移交东海县、赣榆区、徐圩新区3条涉嫌违法分包线索，已完成立案惩处1件，1件正在立案中。下一步，市住建局、市人社局将加强信息共享与线索协同处置，对违法发承包线索和欠薪线索实行“一案双查”，精准落实联合惩戒，推动建筑市场与劳动用工监管有效衔接。同时，加强与公安、法院、检察院等部门单位间的协作，在精准提供信息数据和欠薪线索，及时打击非法讨薪、非法集访等行为的同时，对欠薪证据不清晰、拒不支付、人员逃逸等问题联合处置。要加强与宣传、网信等部门工作联动，第一时间介入和处置讨薪网络舆情，防范和严控负面舆情发酵蔓延。

（三）持续强化联合惩戒。2025年12月，市住建局印发《关于持续推进常态化整治连云港市房屋市政工程违法违规行为的通知》，聚焦建设领域常见的违法发包、转包、层层分包、劳务再分包等情况，对政府国企投资项目、存在问题的房地产项目、有拖欠农民工工资投诉举报、有质量以及安全隐患、发生质量安全事故及事故企业承接的其他建筑工程项目实施重点检查。结合治理欠薪冬季行动、招投标领域突出问题整治等工作，开设“房屋市政工程违法违规行为行政执法典型案例”专栏，推送7期16篇典型案例。下一步，市人社局、市住建局将继续加大违法违规行为联合惩戒力度，对国家转办、省市领导批示、涉及人数多、涉案金额大的重点欠薪案件，明确专人跟踪督办或领导包案。对欠薪问题已查实的，督促拖欠主体及时足额清偿，对拒不整改的，依法依规采取约谈通报、暂停投标、限制市场准入等惩戒措施。对因恶意欠薪、非法讨薪、“劳务碰瓷”等行为，坚决从严从重处罚。对于政府和国有投资工程建设项目欠薪问题，严查制度落实、责任落实情况，督促“月结月清”真正落实到位。

连云港市住房和城乡建设局

2026年8月8日