关于建立完善非诉讼纠纷解决机制的实施意见（试行）
为认真贯彻落实习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的指示要求，综合运用人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等多种手段，构建非诉讼纠纷多元化解综合体系，化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，根据《民事诉讼法》《人民调解法》等法律法规和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和省委《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》、省司法厅《关于建立非诉讼纠纷解决综合平台的实施方案》等文件精神，制定如下实施意见：
一、指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大、十九届二中、三中全会和中央政法工作会议精神，坚持以人民为中心，创新社会治理模式，积极拓宽维护人民群众合法权益的途径，突出源头治理、预防为主，强化多方参与、联调联动，整合各种非诉讼纠纷化解工作资源，构建协调联动、信息共享、优势互补的非诉讼纠纷解决机制综合平台，努力将矛盾纠纷排查化解在萌芽状态，实现化解效率最大化，不断提升纠纷非诉讼化解工作的群众知晓率、首选率和满意度。
二、主要目标
发挥司法行政公共法律服务网络体系全业务、全时空、全生命周期的优势，构建覆盖市、县、乡、村四级，聚合行政机关、专门机构、社会组织、民间人士等资源力量的“四纵四横”工作网络，整合人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等职能，建立全面覆盖民事、商事、家事、行政等四大领域的线上线下非诉讼纠纷化解综合平台，合理配置纠纷非诉讼化解资源，强化非诉讼纠纷化解方式之间的有机衔接、联调联动，丰富完善矛盾纠纷多元化解体系，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，为“高质发展、后发先至”提供优质高效法律服务。
三、基本原则
——坚持以人为本，高效便民。坚持把依法维护群众合法权益作为非诉讼纠纷化解工作的出发点和落脚点，把群众满意作为衡量非诉讼纠纷化解工作的根本标准，为群众提供高效、便捷的矛盾纠纷化解服务，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
——尊重当事人意愿和方式选择权。向当事人宣传非诉讼纠纷解决机制所具有的程序简、耗时短、成本低等优势，引导建议当事人优先选择非诉讼方式化解纠纷。当事人明确拒绝的，引导当事人选择其他法定途径解决纠纷。
——坚持法治德治自治相结合，维护公平正义。遵守法律、法规和社会公序良俗，坚持在法治框架内化解纠纷，注重在纠纷化解过程中弘扬社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提升全社会道德水平。
——坚持调解优先，多方衔接联动。充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的基础性作用，引导和发动社会力量参与纠纷化解。积极统筹法律服务和法治保障资源，加强各部门间的协调联动，完善人民调解、行政调解和司法调解衔接联动机制，形成化解矛盾纠纷的工作合力，聚力安民。
——坚持预防为主，及时化解矛盾。按照“属地管理，分级负责”原则，落实属地和部门责任，努力在主动排查、源头预防上下功夫，在抓早抓小抓苗头、及时就地化解上做文章，深入排查本地区、本部门纠纷信息，主动作为提供服务，及时化解矛盾纠纷，维护群众合法权益。
四、重点任务
（一）建立非诉讼纠纷化解工作网络
围绕纠纷化解“接案、分流、化解、联动、处置”等重点工作环节，加强实体、网络、热线等平台建设，形成网上网下、衔接联动、全面覆盖的非诉讼纠纷多元化解综合平台。
按照属地管理、分级负责、统一标准的要求，依托市、县、乡三级公共法律服务中心（或社会矛盾纠纷调处中心）和村（社区）司法行政服务站设立“非诉讼服务中心”，作为非诉讼纠纷案件一站式受理平台，整合各项非诉讼纠纷化解力量，根据当事人法律服务需求，研判明确非诉讼纠纷化解受理范围，并进行分流、指派、化解，实现“前台统一受理，后台分流转办”。
市、县两级非诉讼服务中心，主要受理、协调化解本辖区内重大疑难矛盾纠纷。沟通协调同级行政部门、行业主管机构、公证机构、仲裁机构，指导人民调解组织、律师调解组织，承办、委托、交办、转办纠纷案件，宣传法律法规和政策，加强矛盾纠纷数据信息分析研判。
乡镇（街道）非诉讼服务中心，主要受理、协调化解本辖区的矛盾纠纷，指导乡、村级人民调解组织，通过非诉讼纠纷化解工作宣传法律和政策等，及时向上级汇报纠纷化解情况；做好纠纷预警工作，及时排查各类矛盾纠纷。结合村级平台上报情况，掌握辖区内不稳定因素，防止激化，并及时报告重大不稳定因素信息。
村（社区）级非诉讼服务中心，主要受理本村（社区）民间纠纷，发挥前端作用，结合网格化管理，定期对本村（社区）内的矛盾纠纷进行排查，掌握了解社情动态，并对排查出的矛盾纠纷及时化解处置。针对本村（社区）多发、易发纠纷，针对性地开展普法教育与宣传。
在市、县人民法院诉讼服务中心和在矛盾纠纷高发、多发领域的行政管理部门建立“非诉讼服务中心分中心”，由所在地司法行政机关派驻人员管理。人民法院非诉讼服务分中心整合司法行政部门设立在法院诉讼服务中心的人民调解、律师、公证和法律援助等服务窗口，开展非诉讼纠纷接案、调处、移送工作。人民法院诉讼服务中心和相关行政机关认为适宜非诉讼途径解决的纠纷，通过委派、指派、转送等方式移交“非诉讼服务中心分中心”，对接运用人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等非诉讼纠纷化解方式。
1、建立“线下+线上”的非诉讼分流中心。 依托“非诉讼服务中心”和“非诉讼服务中心分中心”，设置专门导引窗口，指定专职接待人员，直接面向群众做好接待咨询、诉求收集、信息采集等集中接处工作，通过对纠纷基本信息、当事人实际需求等因素的综合分析，分层级按权限对非诉讼纠纷进行分类筛选，指引导入相适应的纠纷解决平台，建立诉讼与非诉讼、不同非诉讼方式之间的导引分流机制。
依托政务云和司法行政一体化智能平台，以12348江苏法网连云港站为载体，融合法润民生群、微信调解群、调解小助手、微信公众号等多个线上渠道，探索建立非诉讼纠纷化解案件网上受理平台，在12348公共法律服务热线设立非诉讼纠纷受理专席，实行群众热线求助24小时专员接案，融在线受理、在线分流、全程督查、结果反馈、信息收集、分析研判等为一体，方便群众在线查询、预约、办理非诉讼纠纷化解事项。
强化热线平台与网络平台的衔接，实现数据、信息即时录入、一体汇总、统筹办理，根据受理案件的专业性或复杂性程度，通过分流中心网络系统转送相关承办单位。建立纠纷案件接案建档、咨询告知、分流指导、办理工单等制度，确保群众纠纷化解诉求接诉即办。
2、建立“分调+联调”的非诉讼办理中心。 发挥司法行政统筹作用，有效整合人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等工作职能和资源力量，按照“分工负责、分类化解”，推动各行政机关、专门机构、行业组织分类型依法设立非诉讼办理平台及网点。构建涵盖家事、商事、民事、行政等各领域非诉讼纠纷解决平台，加强各非诉讼纠纷办理平台之间的互联互通、协同协作，建立联动处置工作机制，形成多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉讼纠纷调处工作体系。
司法行政部门依托非诉讼服务中心，在市县乡三级推动以人民调解为主体，整合行政调解、律师调解等功能进驻，汇集人民调解各方面参与力量和各类型组织，构建广覆盖、多领域的调解综合体。
依法承担行政调解、行政裁决、行政复议职责的相关行政机关，要加快纠纷化解专门平台载体建设。行政调解，建立健全组织网络，对治安管理、道路交通安全管理、房屋土地征收、社会保障、医疗卫生、市场监管、自然资源、生态环境、知识产权等重点领域和部门建立行政调解组织和专门行政调解室。依法承担行政裁决职责的行政机关，在当事人提出申请后，应当切实履行职责，努力将民事纠纷化解在行政管理活动中，发挥化解民事纠纷的“分流阀”作用。行政复议，各级政府按照推进相对集中行政复议机制改革要求，打造行政复议中心，实行“集中受理、集中审理、集中决定”。
仲裁、公证、律师等专业机构，要推进组织机构建设，更好发挥非诉讼纠纷化解作用。仲裁要加快研究建立区域性合作和行业协作机制，在案件集中地区、重点领域设立仲裁工作平台，加强网络仲裁服务，推动县域常设仲裁庭，实现仲裁业务向基层延伸。公证机构要以参与家事领域纠纷化解为重点，积极探索建立专门的公证调解平台。律师调解，要加快推动在非诉讼服务中心以及律师事务所建立律师调解工作室，切实发挥律师在非诉讼纠纷化解中的专业优势、职业优势和社会优势。
3、建立“共建+共享”的非诉讼数据中心。 运用大数据技术手段，以在建的司法行政数据资源中心为基础，联通汇集各类型非诉讼纠纷信息数据，建设集归类储存、统计分析、实时监测、预警研判等多功能的非诉讼纠纷数据中心，建立非诉讼纠纷化解专家库、法规库、案例库，智能推送法律法规和典型案例，加强“四色预警”体系建设应用，促进社会矛盾纠纷风险研判、预警、处置科学化、智能化。
（二）规范综合平台岗位职能设置
在市、县两级非诉讼服务中心以及市、县两级人民法院非诉讼服务中心分中心，设引导分流岗、调解处置岗、协调督办岗、综合岗和评估研判岗；乡、村两级视条件进行相应设置。
1、引导分流岗。接待当事人，根据纠纷案件具体情况，提出化解纠纷最适宜途径的参考建议。当事人选择调解的，接收相关申请材料转调解处置岗；当事人选择其他非诉讼途径的，移交协调督办岗。
2、调解处置岗。接收引导分流岗移交的相关申请材料，平台中心值班调解员能够现场处理的，由值班调解员直接调解处置；不能现场调处的，根据非诉讼纠纷化解组织机构名册通知对应人民调解组织、行政调解机关、律师调解组织或者公证机构等非诉讼调处组织处置。
3、协调督办岗。接收引导分流岗移交的纠纷，根据非诉讼纠纷化解组织机构名册协调行政调解、行政复议、行政裁决机关和公证、仲裁机构，跟踪督办对应部门后续化解工作。
4、综合岗。接收其他平台分流纠纷，根据本机关、本组织、本机构非诉讼纠纷化解内部处置程序协调办理，及时将纠纷化解进度、结果反馈纠纷至原受理平台。
5、评估研判岗。对单个矛盾纠纷案件进行全流程跟踪风险评估，化解成功的案件结合处理结果和当事人反馈情况作出处理等级评估，穷尽非诉讼纠纷化解途径仍然无法化解的进行非诉讼终结评估，引导当事人选择其他法定途径解决；综合分析研判区域性、类别性矛盾纠纷发生发展演变规律，给出预防建议和风险预警提示。
（三）完善非诉讼纠纷化解工作程序
1、接案立案程序。坚持统一接案，整合各类实体、网络、热线“三位一体”的矛盾纠纷受理平台，对单位、个人申请调处或者人民法院移交的各类矛盾纠纷，实行统一的立案程序和接收手续,确保所有案件应立尽立。
2、研判分流程序。突出精准研判，根据案件主体、性质、诉求，分析明确案件类型、管理层级、主管部门。建立一次性告知受理制度，制定非诉讼纠纷化解服务项目清单，为当事人提供纠纷化解途径、化解方法、法律知识、政策支持等方面的解释和指导，引导当事人自愿选择适宜的非诉讼纠纷解决方式，进行案件分流。根据当事人所选途径，平台能够直接办理的当场受理，不能办理的根据非诉讼纠纷化解组织机构名册协调帮助当事人前往办理。
3、调解前置程序。对适宜通过调解化解纠纷的案件，经当事人同意后，由平台委派人民调解组织、行政调解机关、律师调解组织、公证机构等进行调解。当事人拒绝调解的，可以引导其选择其他可行的非诉讼纠纷化解程序或引导其另行提起诉讼。
4、动态调整程序。根据纠纷化解具体情况，分析纠纷发生、发展趋势，动态调整最佳非诉讼纠纷化解方式，及时为当事人提供全业务、全流程的指导和帮助。终结所有非诉讼纠纷化解程序之前，应当经过协调督办岗的综合研判，方可引导当事人选择其他法定途径解决纠纷。
（四）健全非诉讼纠纷化解工作制度
1、矛盾预防排查制度。坚持矛盾纠纷定期排查，聚焦重点人群、重点地区、重点行业、重点时段，按照村（社区）每周，乡镇（街道）、行业专业每半月，县（区）每月组织开展一次矛盾纠纷排查的工作要求，开展“滚动式、拉网式”矛盾纠纷排查，确保不留死角，不留空白。对排查出的矛盾纠纷和苗头隐患，分类梳理，逐一登记建档，及时处置分流、预警报告，做到矛盾纠纷底数清、情况明、处置快、预判准。
2、服务清单制度。根据群众纠纷化解服务需求，围绕人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁建立非诉讼纠纷化解基本项目清单，对办事涉及的事项名称、法律依据、办理层级、办理主体、条件流程、证件材料等基本要素予以统一规范，提供规范表格、填写说明和示范文本，推动同一事项无差别受理、办理流程和评价标准统一。为群众提供普法宣传、法律咨询、维权指南、矛盾纠纷预防化解等非诉讼纠纷化解服务，逐步丰富完善服务项目，拓宽服务领域。
3、一次性告知制度。根据服务清单，准确告知并引导当事人自愿选择非诉讼纠纷化解方式来解决纠纷，明确非诉讼纠纷化解程序，阐明非诉讼纠纷解决机制相对诉讼解决的优越性，引导其作出合理选择。充分尊重双方当事人的真实意愿和诉讼权利，不得强迫当事人接受非诉讼方式和调解结果。对非诉讼方式化解纠纷不成功的，应当及时告知当事人选择其他法定纠纷化解途径。
4、机构人员名册制度。建立非诉讼纠纷化解组织机构和调解员名册，并向社会公布。根据非诉讼纠纷化解类别，将人民调解、行政调解、律师调解等调解组织和具有行政复议、行政裁决职能的机关以及仲裁机构、公证机构纳入非诉讼纠纷化解组织机构名册。建立健全调解员选任工作制度，按照公平、公正原则选取专业素养较高、道德品行良好的人员作为调解员，同时吸纳人大代表、政协委员、专家学者、法律工作者等充实人员名册，便于引导当事人选择合适的非诉讼纠纷化解机构、组织或者人员化解纠纷。加强调解员培训工作，形成定期培训制度，提高非诉讼纠纷化解技能。建立调解员业绩档案，定期开展调解评估工作，并及时更新名册信息。
5、纠纷多元化解程序衔接制度。坚持将非诉讼方式作为化解纠纷的首选，按照最方便、最快捷和保障当事人利益最大化的原则，引导当事人选择适宜途径解决纠纷。梳理好非诉讼化解纠纷各途径之间的程序衔接，穷尽非诉讼手段后仍然无法化解纠纷的，引导其通过包括诉讼在内的其他法定途径解决纠纷。
6、纠纷综合调处的联动补强制度。强化纠纷化解相关部门的衔接配合，积极对接相关行业协会或者主管部门，构建协调合作机制，参与化解重点领域、重点行业社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。进一步完善纠纷化解多部门协调联动机制，确保人民调解、行政调解、司法调解联动工作规范化、制度化、长效化。完善委托调解、督促履行、司法确认、信息反馈等衔接制度，确保诉调、公调、检调、访调等对接机制高效运转。
7、纠纷案件分层解决制度。乡级以上平台集中力量化解重大和一般纠纷，村级以下平台重点化解简易纠纷。进一步细化村（社区）网格单元，明确网格责任主体，健全和完善网格内纠纷信息采集、报送、处理的基本程序和要求。基层网格建立相关数据库，加强各单元的实时沟通和信息共享，确保矛盾纠纷排查化解的时效性，实现简易纠纷边发现、边化解，纠纷信息苗头处置在早、处置在小、不扩大、不上交。
8、司法确认程序制度。经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以向调解组织所在地基层人民法院依法申请确认其效力。人民法院对调解协议依法作出确认决定后，一方当事人不履行协议，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
9、跟踪回访制度。为预防正在化解中的矛盾纠纷出现升级，防止已经化解的矛盾纠纷出现反复，要建立和落实全流程跟踪和回访制度，了解当事人的思想状况、行为有无反常和对调解程序的意见和建议以及有无新的纠纷苗头等，及时予以反馈，对有激化可能的，要及时报告相关部门。对已化解的矛盾纠纷特别是重大疑难纠纷要定期进行回访，巩固化解效果。
10、矛盾纠纷预警研判制度。建立健全定期与不定期、综合研判与重点研判相结合的矛盾纠纷分析研判机制。非诉讼纠纷化解各平台和组织机构要坚持定期召开矛盾纠纷分析研判会议，研究分析本辖区、本行业、本领域矛盾纠纷形势，解决存在的困难和问题，提出工作对策和意见，并形成会议纪要，及时报告相关机关，为党委政府提供决策参考。
11、多方协作制度。各类具有调解职能的非诉讼化解组织在调处矛盾纠纷过程中，除了精心运作内部程序外，还应当充分利用各种非诉讼资源，相互衔接配合。注重发挥人大代表、政协委员、专家学者、专业技术人员、律师、网格管理员、心理咨询师、婚姻家庭指导师、注册会计师和“五老人员”“新乡贤”等社会资源的作用，通过多方协作，促使矛盾纠纷得到及时有效的解决。
五、 保障措施
（一）加强组织领导。各级党委、政府要把非诉讼纠纷解决机制建设摆到重要位置，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。要成立党委、政府领导同志担任组长的非诉讼纠纷解决机制建设领导小组，切实加强组织领导，统筹指挥协调，推进工作落实。把非诉讼纠纷化解机制建设纳入公共法律服务体系建设、深化平安建设、法治建设的总体部署。司法行政部门要充分发挥职能作用，做好组织实施和日常管理工作，各相关部门要切实履行工作职责，加强统筹协调，推进工作落实，努力形成党委领导、政府主导、部门协同、司法行政部门组织实施的良好工作格局。各县（区）、各部门要迅速启动，全面展开，扎实推进。
（二）落实经费保障。各地要建立与群众需求、地方财力相适应的经费保障机制，各级财政部门加大对非诉讼纠纷化解综合平台建设的保障力度，将线上平台开发维护、线下平台运行的经费纳入同级财政预算。积极探索以政府购买服务和社会公益相结合的方式，提升非诉讼纠纷化解工作的保障能力，形成政府主导、多元参与的经费保障制度，提升非诉讼纠纷化解工作的保障能力。
（三）注重队伍建设。认真落实中央政法委等六部委《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，围绕经济社会发展和非诉讼化解工作需求，加强非诉讼纠纷化解队伍建设，配齐配强人员，精心挑选业务能力强、法律素养高、善于做纠纷化解工作的人员充实进队伍。坚持集中培训与日常培训相结合、知识培训和技能培训相结合、理论学习与实践锻炼相结合等多种形式，通过集中辅导、案例评析、旁听陪审、实训演练、网络远程培训等多种方式、着力提高调解员对潜在矛盾纠纷的防范能力，对各类矛盾纠纷的化解能力，对重大矛盾纠纷的处置能力，提升非诉讼纠纷化解专业化水平。要建立社会力量参与非诉讼纠纷化解工作的机制和平台，发展壮大非诉讼纠纷化解志愿者队伍。
（四）广泛宣传引导。要切实加大非诉讼纠纷解决机制的宣传推介力度，充分运用传统媒体和互联网、微信公众号等新兴媒体，向广大群众宣传非诉讼解决机制方便、快捷、高效的特点，引导群众将非诉讼方式作为纠纷化解的首选。要及时宣传非诉讼纠纷化解工作中涌现出来有创意、有实效、接地气的服务举措和优秀案例，通过多阵地、多层级、多形式的联动宣传、集中宣传，扩大非诉讼纠纷化解工作的社会影响力，在全社会营造崇尚法治的良好氛围。
（五）强化考核督查。各级党委、政府要将非诉讼纠纷解决机制建设工作纳入年度考核内容，明确非诉讼纠纷化解工作的指标体系。定期对非诉讼纠纷化解工作进展情况和成效进行督促检查和考核评估，促进工作任务落实到位。对非诉讼纠纷化解工作成绩突出的要及时给予表彰，对参与非诉讼纠纷化解工作不力、贻误处置时机或者工作作风粗暴、激化矛盾并造成较大影响的，要严肃问责，不断提升非诉讼纠纷解决机制建设的质效。
