《连云港市河长制工作条例》解读

2023年1月12日《连云港市河长制工作条例》（以下简称《条例》）经省十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准，自2023年4月1日起施行。《条例》是全省设区市中第二家制定出台的地方性河长制法规，《条例》的出台完成了我市河长制工作由制度层面向法治层面的转变，将保障和规范全市河长制工作的全面落实，为加强河湖治理管护，推进水生态文明建设提供法制保障，将全面加快构建全市水生态文明建设高质量发展的新格局。

一、制定实施《条例》的背景

全面推行河长制是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署，是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新。河湖长制旨在解决群众最关心、最直接、最现实的水灾害、水资源、水生态、水环境问题，满足人民群众对绿水青山的热切期盼。河长制建设和实施得到了各级党委政府、社会各界人民群众的广泛拥护和积极响应。

2017年全面推行河长制以来，我市高度重视，市委、市政府坚持把河长制作为推进生态文明建设重要抓手，主要领导亲自调度指挥，各级河长积极履职，各相关部门密切合作，河长治水取得扎实成效。6年来，连云港市河湖长制完成了从建章立制、责任到人、搭建四梁八柱的1.0版本，到重拳治乱、清存量遏增量、改善河湖面貌的2.0版本，到进入全面强化、标本兼治、打造幸福河湖的3.0版本的迭代升级深化强化，形成了河长制督查交办三色清单等大量具有地方特色的河长制做法。与此同时，河湖管理保护是一项长期的复杂的系统工程，我市河长制工作实践中还存在不少痛点和难点，比如，一些基层河长履职意识不强、攻坚克难能力不足，一些河湖水质差、空间侵占问题突出未得到根本治理，距离人民满意的幸福河湖还有一定差距，影响河长制实施效果。目前，河长制专门条款已经写入《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》《江苏省河道管理条例》，浙江吉林、四川、重庆、江西、辽宁、江西、浙江等省及泰州市专门出台了河长制工作条例。

根据市委、市人大、市政府2022年度立法计划和深化改革要求，由市水利局牵头起草《连云港市河长制工作条例》。

二、立法过程

根据市人大常委会立法计划，市水利局在广泛调查、深入研究的基础上，起草了《条例（草案）》初稿，开展了多次研究论证咨询和修改，对意见和建议进行认真的梳理和分析，对《条例（草案征求意见稿）》进行了修改完善，经局领导班子集体讨论通过后，报送市政府。《条例（草案）》起草履行了公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等立法程序。

市司法局初步审查和修改，形成《条例（草案）》（征求意见稿），市政府征求了市有关部门和单位及县区板块政府（管委会）的意见。同时，在连云港市人民政府网站上向社会公开征求意见。经协调、研究、修改，形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送市政府常务会议研究。2022年6月24日，市政府第8次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，并提请市人大常委会审议。

2022年6月28日，市十五届人大常委会第三次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议。之后，市人大常委会副主任带队赴相关地区开展调研，实地了解河长制工作中存在的热点和难点工作，市人大常委会法工委将《条例（草案）》在连云港日报和市人大网上全文公布，征求社会各方面意见；广泛开展立法征询工作，赴海州区、赣榆区开展立法调研并听取市各有关部门、部分县区人大、基层立法联系点、各民主党派、人大代表和立法咨询专家意见，与临沂市人大开展立法协同工作。12月12日，征求了市委常委的意见。12月15日市人大法制委第五次会议对修改后草案进行统一审议，12月28日市人大常委会第八次会议全票通过，2023年1月12日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议予以批准，2月1日由市人大常委会公布，自2023年4月1日起施行。

三、《条例》所具有的特点

《条例》主要特点体现在三个方面，一是强化河海联动共治的工作导向。着力推进河长制与湾长制有效衔接，推动流域海域闭合管理，提出在入海河流、入海河口、滨海湿地和海堤迎海侧建立陆海统筹的生态保护和污染防治联防联控机制，对所有入海河流水质达标情况、直排海污染源排放口达标排放情况进行监督检查，促进海洋环境保护与流域污染防治的协同治理。二是强化部门协同共治，《条例》进一步明确了各部门工作职责，有助于形成工作合力，提出市、县（区）人民政府应当组织河长制责任单位建立联合执法机制，实现执法协作和综合执法。三是强化流域联防联控，要求本市内跨行政区域的河湖县乡村全面建立跨界河湖治理联防联控机制，并创新实施跨省跨流域协同立法，提出连云港市人大常委会、市政府与相邻市人大常委会、市政府密切协作建立合作工作机制，推动水环境保护跨行政区域协同立法，预防、控制、减少水环境污染和生态破坏。推进新沭河、青口河等跨省跨流域、上下游相关县（区）人民政府之间建立联合河长制，开展石梁河水库、小塔山水库水环境保护跨省合作。建立覆盖全市的跨流域联防联控机制。

四、《条例》的主要内容

《条例》针对河长制实践中出现的新情况、新问题进行了规范，对组织体系、工作职责、工作机制、监督考核等方面做了具体规定，并设立了一系列法规制度，具有较强的可操作性和地方特色，共计6章43条，主要规范以下内容：

（一）明确河长制的概念。《条例》根据连云港市的实际，明确“河长制”是指在本市各级行政区域或者相应河湖设立河长或者湖长，负责组织、领导和协调本行政区域或者相应河湖的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等河湖管理保护工作的机制。《条例》所称河湖，包括河流、湖泊、水库、塘坝、沟渠等。

（二）明确河长制的原则。《条例》第四条规定，河长制工作坚持生态优先、河长领导、部门联动、公众参与、强化监督、严格考核的原则。

（三）明确河长制管理体系。《条例》对河长制统一管理（总河长管理）与分级管理（分级分段河长管理及部门协同管理）制度作了进一步细化。一是明确河长体系和职责，《条例》第九条要按照行政区域与河湖流域管理相结合的原则，建立市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）四级河长体系，本市行政区域设立市、县（区）、乡镇（街道）三级总河长、副总河长，新沂河、蔷薇河、新沭河、通榆河等重要流域性、区域性骨干河道和石梁河水库设立市级河长，并要求开发园区、风景名胜区单独设立总河长、河长，《条例》第三章还专门规定了各级河长职责。二是明确部门组成和职责，《条例》第十一条规定了河长制责任单位组成及各自工作职责，其他章节对河长制责任单位落实河长交办事项等进行了明确。三是明确河长办组织形式和工作职责，《条例》第十条规定乡镇级以上行政区域应设立河长办，应当配备相应工作人员和办公设备。《条例》第十六条规定了河长办工作职责，并规定各级河长办不得代替各职能部门工作。四是明确社会参与机制，《条例》第八条规定各级要建立和完善河湖保护公众参与机制，以多种方式参与河湖管理保护。

全面构建以河长为核心、涉河相关部门为关键支柱、社会公众为基础、河长办为联系纽带的河长制管理四梁八柱框架。

（四）将跨界河湖协同共治要求纳入地方性法规。将水利部和江苏省要求的建立跨界河湖管理保护协作机制写入《条例》，进一步细化跨省界及省内跨界河湖管理保护协作机制，落实流域“四统一”要求，深化目标统一、任务协同、措施衔接、行动同步的联防联控联治机制，推动解决流域保护治理管理重大问题。创新实施跨省跨流域协同立法，新沭河、青口河等跨流域、上下游相关县（区）人民政府之间建立联合河长制，开展石梁河水库、小塔山水库水环境保护跨行政区域合作同步写入连云港市和临沂市地方法规。

（五）明确“一河一策”及河湖管理保护规划（方案）的编制和地位。为科学保护和利用河湖，及时评价评判河湖生态健康状况，避免因不合理开发利用影响河湖防洪和水生态环境质量等问题，《条例》对“一河一策”及河湖管理保护规划（方案）的编制、内容和地位等进行了规定。并要求河长审定并组织实施责任河湖“一河一策”方案，协调和督促相关部门制定和实施责任河湖管理保护规划，为“一河一策”和管理保护规划实施增加制度保障和河长保障。

（六）明确河长制信息公开共享要求，河湖长制是责任制，不是挂名制，责任制就需要责任信息公开共享，《条例》规定河长信息要在媒体公布、公示牌展示，并录入市级河长制信息化管理系统，河长制各责任单位还需要将涉河管理保护信息进行共享，为实施河长制以及河湖管理保护工作提供决策和信息服务。

（七）明确河长制报告评价督查考核问责全流程管理机制。河长制工作成效及过程性成果需要不断的评估和动态管理，要及时报告评价督查考核。《条例》要求下一级河长向上一级河长报告履职情况，河长制责任单位向本级总河长和相应责任河湖的河长报告履职情况，市、县（区）人民政府向本级人大常委会报告。各级河长办要建立和完善河长制工作督查制度。市、县（区）应当建立健全河长制工作社会评价机制。各级河长办要建立和完善河长制工作考核制度。对履职不力的河长、河长办开展约谈、通报等处理。

（八）明确河海共治陆海统筹要求。百川入海，海岸线是陆海分界线也是一道美丽的风景线，我市是特色鲜明的海滨城市，河湖与海洋环境保护密不可分，河海治理管护没有中界线，需要无缝衔接。《条例》第二十七条要求推动河长制与湾长制的有效衔接，在入海河流、入海河口、滨海湿地和海堤迎海侧建立陆海统筹的生态保护和污染防治联防联控机制。

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