《连云港市推进供给侧结构性改革补齐发展短板实施方案》解读6

合理配置要素资源提供多元化养老服务

目前我市60岁以上老年人口已超过80万。近年来，全市养老服务体系建设取得明显成效，但是养老服务总体供给不够充足、市场发育不够健全、政策扶持不够完善、城乡发展不平衡问题仍然较为突出，社会力量在养老服务供给方面的主体作用尚未发挥，因此，必须以供给侧改革推动养老服务发展，最大限度满足老龄人口养老服务需求。

审视现实：我市面临老龄人口结构和发展趋势挑战

根据国家标准60岁以上人口占总人口10%以上（国际标准是65岁以上人口占总人口7%以上）即为进入人口老龄化社会，按照此标准，我市从2000年进入老龄化社会。截止2015年底，全市户籍人口526.19万人，60岁以上户籍老年人口80.76万人,占户籍人口总数15.35%。其中，65岁以上老年人口52.50万人，占人口总数9.98%，80岁以上高龄老人12.72万人，占老年人口总数15.75%。

我市人口老龄化程度高于全国14.9%平均水平，低于江苏省19.65%的平均水平，在全省属于老龄化率较低的地区。但我市老年人口增长率呈现逐年加快趋势，2006年至2010年老年人口年平均增长率为4.2%，2011年至2015年我市老年人口增速明显加快，年平均增长率为8.2%，2015年为87.76万人。随着上世纪50年代未60年代初生育高峰期间出生人员逐步进入老年人行列，我市老年人口的增幅将会有大幅提高，预计到2020年我市老年人口将突破100万，占户籍人口总数19%左右。老年人口的大量增加将会对社会管理、经济发展、医疗、社保、养老服务、养老产业、交通、旅游等发展带来挑战和机遇。

把握问题：养老服务体系结构性矛盾突出

目前，全市共建成养老服务机构132个，其中政府主办的养老机构79个（含乡镇敬老院）、民办养老机构53个，农村老年集中居住区39个，居家养老服务中心（站）、小型托老所、“关爱之家”1142个，拥有各类养老床位数25000余张，全市每千名老人拥有床位30.5张，提前一年完成“十二五”规划目标。但是养老服务供给和老年人的养老服务需求相比，仍有相当大的差距，还存在着一些亟待解决的困难和问题。

1、社会力量参与养老事业发展的积极性不高。由于受政府出台的政策措施不能完全落实到位、养老机构建设征地难、投入高回报低等因素影响，社会资本参与养老服务业发展的积极性不高。目前我市民办养老机构床位数只有5100余张，占养老总床位数36.4%，距离省政府到2020年民办养老机构床位数占比达到70%以上的要求还有较大差距。

2、居家养老尚未发挥养老基础性作用。居家养老是养老的基础，我市发展目标是到2020年能为4%的老年人提供机构养老服务，能为96%的老年人依托社区提供居家养老服务。近年来，全市虽建了1054个居家养老服务中心（站），覆盖率达到71%，但由于受运行经费缺乏、社会组织和企业参与度低、老年人消费水平不高、政府购买养老服务能力弱等因素影响，居家养老服务面较窄，服务功能和服务水平较低，发展后劲不足。特别在农村，近年省里投资新建的部分居家养老服务中心，由于缺少可持续的工作经费来源，没有建设专门的服务用房，大多挂靠在村委会，不能正常开展活动。

3、农村养老服务设施建设相对滞后。我市养老服务设施建设城市和乡村发展不平衡，缺少统筹规划，总体上城市好于农村，在农村除敬老院和赣榆区建的部分农村养老集中居住区外，社会力量、村集体兴办的养老机构极为短缺。随着农村劳动力大量外出务工或向城市转移，农村留守老人、空巢老人数量大幅增加，老年人的养老服务需求快速增长，特别是农村独居高龄老人、残疾老人、空巢的低收入老人的养老服务问题十分突出。

4、护理型床位少。我市近年来新建了一批养老服务设施，养老床位数大幅增加，但在床位功能上还存在着结构性矛盾，如我市养老床位总数为25000余张，但其中11005张是居家养老床位，机构养老床位只有13995张，且8200余张是农村敬老院养老床位，医养融合型、护理型养老床位3800余张，占养老机构床位数27%，远远不能满足失能老人养老服务需求。

供给侧改革：走出一条符合市情实际的养老服务新路径

“十三五”期间，全市养老服务体系建设要紧紧抓住供给侧改革契机，以不断满足老年人日益增长的养老服务需求为出发点和落脚点，充分发挥政府主导作用和社会力量的主体作用，创新体制机制，激发社会活力；统筹城乡养老资源，促进基本养老服务均衡发展；大力发展各种类型的养老服务和产品，满足多层次、多样化的养老服务需求。

1、强化供给制度建设，着力解决养老服务政策支持问题。我市十分重视政策对养老服务体系建设的推动作用，近几年出台了一系列鼓励社会力量参与养老服务业政策措施，但没有完全落实到位，如对民办养老机构实行建设补贴和运营补贴的政策，市财政补贴资金都能够按时补贴到位，各区配套资金，除少数项目外基本没有落实，各县今年刚出台扶持政策措施，但还没有落实到位，影响了社会力量兴办养老服务业的积极性。当务之急需抓好两个方面工作，一是尽快编制完成全市养老服务设施布局规划，特别是抓紧编制养老服务设施建设用地规划，按照到2020年养老床位占老年人口总数40‰的目标，预留养老服务设施建设用地，各级规划部门按照人均用地不少于0.3平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。建议每年拿出不少于200亩用地指标用于养老服务设施建设，公开向社会招投标。对于社会力量提供的床位数在500张以上的养老服务项目，要纳入市级服务业重点项目，优先给予用地保障。二是切实做好市政府出台的《连云港市加快养老服务业发展实施意见》的贯彻落实工作。该《意见》对到2020年我市养老服务业发展目标、主要任务、政策措施和县区政府及相关部门责任及分工做出系统安排和全面部署，这是我市至今为止，出台的关于促进养老服务业发展的内容最为完善、扶持力度、推进力度最大的一项政策措施，社会各界给予极大关注和期盼，因此，我市养老服务体系建设的首要任务，就是将市政府的《实施意见》贯彻落实好。市级层面应加大督查力度，督促各县区政府及相关部门，按照文件分工要求出台具体的配套政策和落实办法，让《实施意见》的每一项内容和要求落到实处，提高政策公信力。

2、拓宽供给融资渠道，着力解决养老服务投入不足问题。突出抓好三个方面工作，一是各级政府要继续加大对养老服务体系建设的投入。在公办养老机构实现保障基本养老服务的基础上，再建设一批护理型养老机构，通过公建民营或公建市场化的办法进行运作，不断满足社会多样化养老服务需求。要建立稳定的财政投入保障机制，每年用于养老服务体系建设资金增长幅度不低于同期财政收入增长幅度，要确保福彩公益金50%用于养老服务业。二是切实解决民办养老机构建设资金短缺和融资难的问题。银监金融部门要出台具体可操作的融资办法，扶持社会力量举办养老机构，政府可通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式支持社会力量举办养老服务机构开展养老服务。三是提高民办养老机构运营资金补贴标准。在保持现有建设资金补助标准不变的情况下，适当提高民办养老机构运营补贴标准，弥补民办养老机构运营经费不足问题。如徐州市政府对民办养老机构的运营补贴标准为全护理每月每人80元，半护理每月每人70元；泰州市为全护理每月每人80元、半护理60元、自理30元；无锡市为全护理每月每人180元、半护理120元、自理60元。建议我市将现行的每月每人给予全护理50元、半护理40元、自理30元运营补贴标准，分别提高到每月每人100元、60元和40元。也可借鉴香港等发达地区经验，下一步对民办养老机构补贴主要放在运营补贴上，即由现行的重点补“砖头”变为重点补“人头”，这样既可防止民办养老机构拿到大量建设补助资金后发生产业转向问题，又可解决民办养老机构运营经费不足问题。

3、突出养老服务供给重点，着力解决从重机构养老转向重居家养老问题。应当以老年人的实际需求为规划、布局、发展养老服务业的出发点，以满足居家养老为重点，真正实现精准服务。应充分调动社会资源与市场资源，尽快壮大养老服务的供给能力。主要从四个方面入手，一要大力培育发展社会养老服务组织、企业，承接居家养老服务工作。在服务方法上，要改变过去全部由社区居委会提供社区居家养老服务的做法，政府通过购买服务和招标的办法，引进企业或社会组织提供专业化居家养老服务，扶持其做大做强，连锁经营，打造特色品牌。二是继续加强居家养老服务设施建设。在城市，重点加强标准化居家养老服务中心（站）建设，用3到5年时间使城市社区居家养老服务中心（站）全部达到标准化要求；在农村，经济较富裕的村可以推广赣榆区农村养老集中居住区模式或建互助式养老院，经济薄弱村重点先解决老年人无地方“玩”的问题，要象建农村社区工作用房那样，建设好农村居家养老服务用房。各县区要做好规划，不搞项目挂靠，专房专用，资产归集体所有。建设经费可通过每年省下拨养老服务专项经费、本级福彩公益金和政府财政投入来解决。农村居家养老服务用房要尽量和农村社区服务用房建在一起，实现资源共享。三是解决居家养老服务中心运营经费不足问题。对达到标准化的社区居家养老服务中心，市区的由市、区两级财政给予运营补贴，各县的由各县财政给予运营补贴，补贴标准根据社区居家养老服务中心服务老年人数量确定，最低每年不少于5万元。四是加强居家养老信息化建设，推进智慧养老服务平台建设，提高养老服务信息化智能水平，整合各种服务资源，形成强大的后援支撑体系，实现各种服务需求与服务供给高效便捷对接。

4、牢固树立可持续发展供给理念，着力解决养老服务模式转变问题。目前的养老服务在认识上具有局限性，认为用专业医疗技术治疗各种疾病来延缓衰老是“医养结合”，使得绝大部分的养老消费集中于医院这种相对昂贵的医疗机构，结果不言而喻，这样的养老服务模式不具有可持续性。而在实际工作中，行之有效的办法是加快推进医养融合养老服务发展。一是充分发挥基层医疗单位在医养融合发展中的作用。社区卫生服务中心（站）、村卫生室（所）要为老年人建立健康档案、与老年人家庭建立医疗契约式服务关系，开展上门随访、健康查体、保健咨询等服务。鼓励和扶持基层医疗机构在结构和功能调整中，合理利用闲置的医疗卫生资源向老年护理院、老年康复医院转型。二是稳步推进养老机构内设卫生设施和医疗机构。床位数在100张以下的养老服务机构，应结合自身需求，在院内设立卫生室、医务室等卫生设施，也可采取与周边医疗机构合作的方式为老年人提供医疗服务。床位数100张以上的较大型养老服务机构，特别是护理型养老服务机构应设置一定规模的医疗机构，卫生部门应对养老机构设立的卫生室、医务室、诊所给予大力支持，要降低准入门槛，符合条件的卫生部门要为其办理医疗机构执业许可证。三是医疗保险要向养老机构开放，对养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗定点机构准入条件的，要优先纳入医保定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。

5、加强养老服务人才供给，着力解决行业队伍建设问题。

养老行业人才是实现服务模式转变的重要支撑，但就目前情况来看，专业人才供给问题相当突出。因此，必须在养老服务人才建设方面下大功夫。一是提高养老服务人员的工资福利待遇。我市养老服务人员工资普遍较低，即使是公办养老机构，聘用的服务人员工资大多按地方最低工资标准发放，服务人员跳槽问题比较突出，导致养老服务队伍不稳定，影响养老服务业的发展。政府应指导养老机构按职称等级确定养老服务人员基础性工资，同时建立养老护理员岗位补贴制度，对在岗的养老护理员给予购买“五险一金”的资金补贴。如我省的南通市规定，从事养老服务人员，根据资格等级，每月给予200元—400元的岗位补贴。通过养老机构提高工资标准、政府给予补贴等途经，确保养老护理员的收入不低于本地平均工资水平。二是提高养老服务人员的政治待遇。政府要加大对养老服务人员先进事迹的宣传和表彰力度，弘扬中华民族的爱老敬老传统美德，提高养老服务人员社会地位和职业认可度。三是继续推行养老护理员职业资格制度，提高养老服务专业化水平。每年除有计划地进行各个等级的养老护理员培训外，还应引导和鼓励高等院校和中等职业学校相关专业毕业生从事养老服务工作。政府也可采取开发公益性岗位的办法，通过购买服务吸引社会相关专业人才到养老服务单位就业。